东莞统与分：握拳聚合力，改革开新局∣双万新起点∙思索新东莞⑥
镇街兴，东莞兴。
最近，《2021年中国中小城市高质量发展指数研究成果发布》，东莞共有15个镇跻身全国百强镇，28个镇全部入选全国千强镇。这是东莞镇街经济发展充满活力的写照。改革开放以来，东莞作为全国5个不设区的地级市之一，市直管辖镇的行政架构带来“市镇村组”四轮驱动的扁平、高效，所释放出的红利延续至今。
然而，随着经济社会的发展，以镇域经济见长的东莞，也面临着粗放式发展带来的资源破碎、重复建设、发展质效低等新问题。市直管辖镇行政架构制约高质量发展的另一面渐渐显露。
大道惟新，唯改革者进。在湾区城市竞合的新格局之下，东莞以变革激发活力、赋能发展，开启了功能区统筹的全新改革。从松山湖功能区到水乡功能区，从科技创新到土地整备，统筹融合、集约高效，在改革中，生产要素被激活与重组，形成了“握指成拳”的合力。
分，如点点星火，汇聚成工业化、城镇化奇迹的光辉岁月；统，如吴越同舟，立于时代奔涌向前的涛头，跃向大湾区的星辰大海。
从太平手袋厂蹒跚起步，利用外资“借船出海”，实现农村工业化；从“村村点火、户户冒烟”的盛况到实现低端代工厂转型升级为创新要素汇聚的“东莞智造”……
在全球制造业上一轮转移浪潮中，东莞凭借诸多优势，成为闻名中外的“世界工厂”，“东莞制造”享誉全球。
从农业县到制造大市的蝶变，与东莞市直管镇体制有着密切关系。
1988年1月7日，国务院批复广东省人民政府，同意东莞升为地级市，市直接管辖乡镇，这种扁平化行政管理体制迅速形成市、镇、村、组“四轮驱动”的局面，给予各镇各村充分“施展身手”的发展空间。
作为全国4个市直管镇的“直筒子市”，制度的红利让东莞策马扬鞭，一路高飞，迈上了经济发展快车道。
年均增速20%以上，城镇化水平接近90%，用20多年的时间走完其他地区用200年才能走完的发展道路……回忆这些峥嵘岁月，广东省人大常委会原副主任、东莞市委原书记李近维曾这样说。
李近维是当年东莞首创市直管镇行政管理体制的操刀者，在他看来，精简了县区一级行政机构，一方面意味着指令上传下达效率更高，可以最高限度提高行政服务效率；另一方面，又可以减少财政供养人员，减轻纳税人负担，将省下来的钱用于基础设施建设，促进了东莞的工业化、城市化。
为了让这一行政架构发挥更大效力，东莞基层镇（街）相比其他同级别地区获得了更多自由处理权。从1992年开始，东莞还通过进一步简政放权，建立市、镇、村多级财政管理体制，不断激发基层镇（街）及村的发展活力。
由此，东莞辖区32个镇（街）走上了“一业带一镇、一业兴一村”的发展之路，全市逐步形成产业相对集中的专业镇、专业村、专业街，也催生出了鲜明的“一镇一品”产业集群特征，如长安的五金模具、虎门的服装、厚街的制鞋、大朗的毛织、大岭山的家具等，犹如动力源源不绝的发动机，带动着周边产业的发展。
进入新的世纪，迈向城镇化后期，随着城市人口、经济总量和建设规模的快速增长，城市管理、资源分配、公共服务等方面的需求也不断增大。在资源要素约束趋紧等一系列因素的倒逼下，分散式发展的弊端逐步显露出来，各镇街单兵作战的模式已经很难满足集约高效发展的需求。
首先，从经济发展上看，镇与镇之间存在“各自为政”、土地失控、恶性竞争的问题。经过“村村点火，户户冒烟”的快速发展之后，东莞土地开发强度不断逼近极限，可用土地资源十分零散，难以吸引高品质的产业大项目。同时，各个镇街招商引资也造成了低效竞争。
其次，从社会发展上看，由于各个镇之间缺乏合作，在城市建设上，产生了小而全、重复建设、水平低的问题，而从建设效果来看，与广州、深圳等一线城市相比，品质差距却较大，也给各镇财政带来了较重的负担，投入难以为继。
镇街缺乏统筹发展的全局观，空间规划不协调，产业、公服布局不合理，成为制约城市升级发展的内在瓶颈。
再把目光投向粤港澳大湾区，随着“双区”建设与两个合作区建设的推进，前海与横琴两个合作区如双子星璀璨闪耀，正加速催生区域发展新格局，东莞需要深度整合发展空间，加快调整产业结构，以更加开放的姿态对外承接大湾区资源辐射，接轨大湾区发展步伐。
无论是内部还是外部维度，都呼唤东莞对现有行政管理体制进行再造与创新。
从邻市佛山的案例中，我们更容易看清统筹式发展带来的能量——
2002年底，佛山市启动行政区划调整，由佛山代管的县级市顺德、南海、高明、三水，撤市设区成为佛山下辖的区。经历一个轮回，佛山市正式形成“一市五区”的行政区划架构。
这次行政区划调整后，“大佛山”重新出发，市级统筹力大大增强，制造业迸发出新的活力，区域协调发展形势更加稳健。经过十余年的发展，2019年，佛山市GDP达到10751.02亿元，成为全国第17个、广东第3个经济总量超万亿的城市。
佛山的改革实践说明了一个道理：行政区划必须适应经济社会发展。
而从国际、国内诸多城市发展路径来看，优质的发展资源及要素越来越来向综合竞争力更强的区域流动。
党的十九届四中、五中全会明确提出，要优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用。通过区划优化推动城市能级全面提升，显然已经成为现代城市发展的首要目标导向。
当前，东莞即将迈入“双万”城市的新阶段，如何从市级层面打破镇域资源的分割限制与“各自为政”的内耗局面，用好宝贵的土地要素，强化优质资源的导入，开启全新的统筹融合协调发展局面？东莞面临新一轮的爬坡迈坎。
今年7月，东莞市委书记肖亚非为全市党员干部讲主题党课，明确表示要着力探索优化市镇协同的体制机制，不断激发基层的发展活力，一方面强化重大战略的市级统筹，另一方面进一步激发镇村的活力和末端执行力。
早在2017年，东莞就将园区统筹组团发展作为核心战略，在不改变行政区划的情况下，以园区统筹带动周边地区协调发展为核心，将多个发展单元组合成一个大片区，全市划分为6大片区，引导各镇街（园区）突破行政区域界线，打破行政壁垒统筹产业项目与公共服务布局，促进资源要素合理流动，着力破解资源配置碎片化问题。
松山湖再一次承担着火车头的重任。首当其冲的松山湖功能区由松山湖高新区及周边9镇组成，在保持市直管镇体制不变的前提下，通过“五大统筹”强化功能区统筹优化。
特别是随着去年松山湖科学城的启动，松山湖走出了一条由“园”到“城”的清晰轨迹，对周边9镇的创新辐射带动也愈发强劲。
在大科学装置、重点实验室、30多家新型研发机构等“最强大脑”的加持下，功能区“1园9镇”的科技产业交融越来越频繁，科技要素从松山湖向功能区各镇外溢的效果也越来越明显。
2020年，松山湖功能区实现地区生产总值2577.39亿元，占比超过全市四分之一，其中实现工业增加值和固定资产投资的占比均超过全市三分之一。
目前，松山湖功能区总面积约590平方公里，工业聚集区约200个，重点产业园区约60个，上规模的优质产业园区有14个，一个千亿元片区呼之欲出。
如今，站在综合性国家科学中心先行启动区的视野下，人们有理由相信，松山湖功能区“1+9”深度融合，将铸造更广阔范围的创新驱动新高地。
而水乡功能区则在解决土地碎片化问题上迈出了重要的探索，为城市未来发展腾挪出了新的空间。这个空间，既包括承载产业经济发展的物理空间，也包括容纳产业转型升级的格局空间。
2019年以来，在全市“拓空间”战略部署下，水乡功能区统筹水乡5镇，积极探索创新“单元平衡，连片开发”模式，由“宗地收储”转向“片区收储”，合力攻坚，启动了总面积达2.5万亩的8大核心单元土地整备。
土地整备释放了大量优质空间。今年，东莞七大战略性新兴产业基地中的两大基地——东莞数字经济产业基地和东莞新能源产业基地两大战略性新兴产业基地落户水乡。今年上半年，两大基地签订投资协议14个，协议投资额达75.42亿元，其中6个项目已完成摘牌，5个项目已开工建设。
两万亩级连片可开发土地，不仅有利于整合区域内的产业发展资源，也将为产业重新布局提供更广阔空间。东莞接轨大湾区的产业协同发展又迈进了一步。
水乡5镇作为昔日经济相对弱势区域，正依托功能区的带动，迎来了新的春天。今年前三季度，水乡功能区完成地区生产总值574.22亿元，增长7.7%，高于全年目标任务（6.9%）0.8个百分点，完成固定资产投资总额208.56亿元，同比增长29.5%，高于全市平均水平18.8个百分点。
这些，正是东莞“对内抱成一个团，对外打响一张牌”的生动体现。通过功能区统筹，东莞的区域发展步调更加协调，城市多中心的功能性空间结构更加清晰明确。
大湾区时代，以珠江口为中心的经济版图上，一个个重大平台正在重塑城市发展新逻辑。对于东莞来说，功能区统筹就是这个新逻辑的起笔处，它正为东莞的新动能赢得更广阔的腹地，让东莞参与大湾区发展平台强强对话更有底气。
【企业家说】
东莞铭普光磁股份有限公司董事长杨先进
超越自我，一路追“光”逐梦
20多年前，随大潮南下深圳打工，从一名普工开始，杨先进一直做到企业主管。2003年，他毅然辞职成为一名创业的个体户。当时的东莞，一个国家高新区雏形渐现。
随着企业不断扩大，2008年，他在东莞成立铭普实业有限公司。那时，华为已在松山湖有了一定布局，表面上虽与杨先进无关联，但他瞄准了光通信行业。
在铭普光磁展示厅上，有一块奖牌很显眼：2013年度华为供应商合作支持奖。其实早在2009年，华为向铭普光磁伸出橄榄枝。经过严格的审核，2010年双方达成合作。
与华为的结缘，也是与松山湖结缘。2013年，铭普光磁在石排购地建设工业园，并设立总部，与松山湖（生态园）正好一路之隔。
从2011年起，铭普光磁先后成立东莞市铭庆电子有限公司、珠海任驰光电科技有限公司、 泌阳县铭普电子有限公司、铭普光磁深圳分公司成立、铭普光磁武汉研究中心成立……铭普光磁扩张速度逐渐加快，公司于2017年成功上市。
面对松山湖功能区“1+9”统筹发展机遇，以及松山湖科学城跃升为大湾区综合性国家科学中心先行启动区，人才、技术将不断汇聚，杨先进觉得这些对铭普光磁来说是极大利好。
立足松山湖功能区，展望大湾区，杨先进将积极拥抱5G时代，致力“为客户做极致”，聚焦发展、超越自我，在5G及其应用领域里追光逐梦。
【专家观点】
广东省社科院研究员丁力
需要真正做到统筹兼顾
“村村点火、户户冒烟，说的就是东莞实行市直管镇带来的繁荣景象。”在丁力看来，改革开放初期招商引资热潮兴盛之时，东莞市直管镇体制充分调动了基层积极性，助力城市搭上快速发展列车。
但在这种模式下，市管辖压力增大，每个镇“自成一家”，中心城区带动作用不强，导致东莞“处处是农村、处处也是城市”。
目前，东莞围绕某些发展主题、发展任务设置功能区，统筹协调周边镇，一定程度上能够集中资源解决一些发展问题。“但问题在于，要怎么和现有的市管镇机制体制对接，功能区到底是实体还是虚体。”丁力表示，东莞如果要将功能区作为一种长期运行体制稳定下来，涉及许多实质的问题需要探讨，包括功能区和镇的行政关系如何厘清，利益如何分配， GDP怎么考核等？
未来，东莞如何进一步优化市、功能区、镇三者统与分的关系？
一方面，功能区在统筹开发周边镇土地资源时，要与相关镇共享招商引资项目带来的红利，以化解区域统筹面临的利益矛盾。另一方面，加快推进教育、医疗、社会保障等公共服务资源均等化是区域统筹发展的重要基础。
“想让这些镇要把土地贡献出来，就要从市层面探索，在现有条件下，怎么把公共服务均等化这篇文章做起来，才能在统筹过程中减少利益冲突和矛盾点。”丁力表示，东莞市地方积极性高、活力强的传统优势需要保留，但存在的深层次问题也需要从市的层面去思考解决。
丁力表示，功能区和镇要形成利益共同体，相当于功能区就是各个镇的‘合资公司’，才能激发各个镇的积极性。同时，镇域经济的传统优势也应该适当保留。
数说统与分
松山湖功能区
2020年，松山湖功能区实现国内生产总值2577.39亿元，占比超过全市四分之一，其中实现工业增加值和固定资产投资的占比均超过全市三分之一；
今年3月，松山湖功能区共有272个项目入选东莞市2021年重大项目投资计划，总投资近1900亿元。今年1-4月，松山湖功能区重大项目完成投资71亿元，预计全年完成投资250亿元，实现新开工项目44个、投产项目26个。
水乡功能区
今年前三季度，水乡功能区完成地区生产总值574.22亿元，增长7.7%，完成固定资产投资总额208.56亿元，同比增长29.5%，两年平均增长20.8%。2021年度投资目标任务为85.52亿元。
截至今年8月，水乡功能区八大核心单元已全部完成共约8005亩的空地统筹表决（含租赁），完成6宗约114亩厂房拆迁协议签订等，为水乡产业升级储备发展空间。
今年上半年，水乡两大基地签订投资协议14个，协议投资额达75.42亿元。两大基地范围内已完成统筹土地面积约6170亩（含工改工）。
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【策划/统筹】江强 靳延明 郭文君
【采写】郭文君 丘想明 吴碧彤
【摄影】孙俊杰
【作者】 郭文君 丘想明 吴碧彤 孙俊杰
【来源】 南方报业传媒集团南方+客户端
来源：南方+ - 创造更多价值
