责令改正如何理解？如何适用？

《行政处罚法》第23条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正。”关于责令改正，在理论及执法实践中存在一定争议。本文将结合具体案例进行分析。

责令改正与行政处罚

在最高人民法院指导性案例“ 王元和诉山东省淄博市人民政府案 ”中，争议的焦点为 ：责令改正是否属于行政处罚。

在该案裁判文书中，最高人民法院对行政处罚与责令改正的关系进行了充分阐述。

第一，行政处罚与责令改正概念有别。行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁。责令改正是指行政机关在实施行政处罚的过程中，对违法行为人发出的一种作为命令。

第二，两者性质、内容不同。行政处罚是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制和剥夺，是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒。责令改正本身并不是制裁，而是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。

第三，两者的规制角度不同。行政处罚是从惩戒的角度，对行政相对人科处新的义务，以告诫违法行为人不得再违法，否则将受罚。责令改正则是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法行为，恢复原状。

第四，两者形式不同。《行政处罚法》第8条规定了行政处罚的具体种类，包括警告，罚款，没收违法所得、非法财物，责令停产停业，暂扣或吊销许可证、执照，行政拘留等。而责令改正违法行为因针对的具体行为不同，分别表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除等。因此责令改正是与行政处罚不同的一种行政行为。

责令改正与行政强制措施

行政强制措施有四个特点。

一是行政性：为实现行政管理目的，由行政机关依照行政程序作出 。

二是服从性 ：行政强制是典型的行政机关单方行为，当事人必须服从决定，没有自由选择的余地。

三是物理性 ：行政强制直接作用于当事人人身、财产等权利，具有限制人身和改变财产物理状态效果的具体行政行为。其发生可见动作为有形行为，且不仅是意思行为，还是实力行为。

四是暂时性：行政强制不是对当事人人身、财产权利的剥夺，而是暂时限制。责令改正不符合行政强制措施的暂时性、物理性等特征。

责令改正的形式是否包括责令、停止生产销售

市场监管部门的相关法律法规并未对责令改正的具体形式进行明确规定。一般而言，责令改正因各种具体违法行为不同而表现为责令退还、责令赔偿、限期拆除等。

在基层执法过程中，对“责令停止生产销售”是否属于责令改正范畴存在较大争议。

有一种观点认为，责令停止生产销售等同于责令停产停业，必须将该行政处罚种类写入行政处罚决定中。根据《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》“责令停产停业必须告知当事人听证权”的规定，持该观点者认为责令停止生产销售也必须告知听证权。

另一种观点认为，责令停止生产销售属于责令改正的范畴，不属于行政处罚种类，不必写入行政处罚决定中，且不必告知当事人听证权。笔者查询《产品质量法释义》发现，其中有两处明确规定责令停止生产销售属于行政处罚种类。而在环保部的部门规章《环境行政处罚办法》第12条中则规定，根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有 ：责令停止建设 ；责令停止试生产 ；责令停止生产或者使用 ；责令限期建设配套设施 ；责令重新安装使用 ；责令限期拆除 ；责令停止违法行为 ；责令限期治理 ；法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。依据该条款，责令停止生产销售属于责令改正范畴。

结合《环境行政处罚办法》第10条中关于行政处罚种类的相关规定看，责令停产属于行政处罚范畴，责令停止生产属于责令改正范畴。《关于环保部门可以申请人民法院强制执行责令改正决定的复函》中明确，应结合违法行为的性质，选择适用相应的具体法律法规规章条款。换言之，判断某一行政行为是否属于责令改正，还要看这一行为是否符合责令改正的属性，即责令改正是命令当事人停止违法行为，消除不良后果，恢复原状，而行政处罚是对当事人违反行政法律规范行为的制裁。笔者认为，在市场监管领域，关于责令停止生产销售是否属于责令改正范畴，还需进一步予明确。

关于责令改正的适用探讨

对《责令改正通知书》是否告知救济途径这个问题，在执法实践中存在争议。对单独的责令改正是否应当具有救济权利，相关行政法律法规中没有明确规定，在司法界也存在截然相反的判例。

综合多方面研究，笔者认为，纠正违法行为改变了相对人权利义务状态，对当事人的权利义务产生实际影响，为更好保护相对人权利，建议《责令改正通知书》载明当事人申请复议、提起行政诉讼的救济权利的相关表述。市场监管总局印发的《市场监督管理行政处罚文书格式范本》中，《责令改正通知书》告知了当事人救济途径。执法实践中，出现过部分执法人员接到举报后，仅发送《责令改正通知书》，对于改正期限过后，当事人是否进行了改正、改正效果如何等，没有进行相应的后续监管，最终因当事人整改不到位，发生安全事故，执法人员被追究责任的情况。由此可见，执法部门责令当事人改正违法行为，并不是下达一纸《责令改正通知书》就万事大吉，应限定合理的改正期限，明确改正内容，并在期限内回访，使执法部门的责令改正真正达到“目的”，强化约束力和执行力。同时检验责令改正措施的效果，对仍未改正违法行为者，坚决立案查处，切实做到“案结事了”，而非匆匆“了事结案”。

(本文作者系山东省潍坊市市场监管局 罗秋

原文刊载于《市场监督管理》半月刊

2020年第13期)

发布单位：中国工商出版社 新媒体部（数字出版部）

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