谁说帮扶只是简单给钱？透视社会救助，了解国家的更多细节

劳动法是国家为了保护劳动者的合法权益，调整劳动关系以及与劳动关系密切相关的其他社会关系的法律规范的总称。主要的法律有《劳动法》、《劳动合同法》以及《劳动争议调解仲裁法》。

其内容主要包括：劳动者的主要权利和义务；劳动合同的订立、变更与解除程序的规定；集体合同的签订与执行办法；工作时间与休息时间制度；劳动报酬制度等。

社会保障法是为了保证社会成员的基本生活需要并不断提高其生活水平，调整国家、社会和全体社会成员之间的关系，为解决某些特殊社会群体的生活困难而发生的经济扶助关系的法律规范的总和。

社会保障法主要有《社会保险法》、社会优抚法、社会救助法等。其中社会优抚是国家和社会对军人及其家属所提供的各种优待、抚恤、养老、就业安置等待遇和服务的保障制度。社会救助，是指国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务。社会救助以居民最低生活保障为基本内容，并根据实际情况实施专项救助、自然灾害救助、临时救助以及国家确定的其他救助。

（一）劳动法

新中国成立初期，1950年6月，《中华人民共和国工会法》公布，同年，劳动部公布《关于劳动争议解决程序的规定》，1951年2月，政务院公布《中华人民共和国劳动保险条例》。

随后中国的劳动立法有了更大进展。1958年《关于工人、职员退休处理的暂行规定》等4项重要规定公布。1986年，国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》、《国营企业职工待业保险暂行规定》和《全民所有制工业企业职工代表大会条例》。1987年劳动部发出了《关于严格禁止招用童工的通知》。1988年《女职工劳动保护规定》颁布（现已废止，被2012年颁布的《女职工劳动保护特别规定》取代）。1992年《中华人民共和国工会法》通过。1993年和1994年，国务院先后颁布了《企业劳动争议处理条例》和《关于职工工作时间的规定》。

我国《劳动法》经历了1956年、1979年、90年代初期的三次起草，最后于1994年7月5日经第八届全国人大常委会第八次会议审议通过。从此，中国劳动法制进入一个新的历史阶段。2008年1月1日起实施了《中华人民共和国劳动合同法》，对劳动合同制度做了进一步完善。

（二）社会保障法

新中国成立后制定了一系列社会保障政策和法规，1951年颁布《中华人民共和国劳动保险条例》。1978年，中国开始以社会主义市场经济为目标的经济体制改革。1978年，国务院颁发了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》。1982年开始，职工养老金社会统筹的试点工作在江苏省泰州市、广东省江门市、东莞市开展，1984年以后，在全国范围普遍推行。1986年国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，1987年颁布了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，1988年颁布了《军人抚恤优待条例》。

进入90年代，我国社会保障立法获得新发展。1990年全国人大通过了《中华人民共和国残疾人保障法》。1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》。1997年国务院先后发布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》、《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》等规范性文件。1998年年底国务院又出台了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，1999年颁布了《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》，2003年颁布了《工伤保险条例》。

此外，生育保险、社会福利及社会优抚等方面也制定了一些法规和政策，初步奠定了与社会主义市场经济相适应的社会保障法的基本框架。

我国社会法作为一个相对独立、完整的法律部门，其大规模的发展主要是近几年才兴起的，所以相比于经济法，尽管二者都体现出对社会整体利益的平衡与统筹，但社会法的立法结构和精细程度都相对滞后一些。同样根据我国社会法的立法现状及学界惯例，并参考具体立法对于我国国民经济发展的重要性，我国社会法的基本结构体系主要是由两部劳动法和一部社会保障法组成的。两部劳动法是指《劳动法》与《劳动合同法》，一部社会保障法是指《社会保险法》。

（一）实质公平原则

实质公平是经济法对法律公平价值的解释。经济法强调分配公平、结果公平、代际公平。经济法所追求的实质公平的内涵，是在社会基本制度所赋予人们基本人权（生存、平等、自由）的基础上，强调社会经济领域实行有“差别的公平”，即对于那些“受惠最少者”予以更多的机会和利益，以使他们不至于因为偶然的出身和禀赋而丧失原初状态下的基本权利。

经济法主张的实质正义是现代伦理哲学所主张的公平的社会正义观。其代表人物罗尔斯认为，每个人都必须从社会合作所产生的经济利益中受惠，如果在社会合作中那些基于偶然出生而具有较高社会地位和自然禀赋者受惠更多，而较低社会地位和自然禀赋者受惠更少，那么，一种健全而持久的社会基本制度必须包含某种补偿性安排。由此，即使自然出生的偶然性和不平等性在宪政民主制度下无法消除，但社会所提供的公共产品、义务教育与福利分配制度等，可以保障最少受惠者及其下一代家庭成员之基本生活期望不致完全落空，并使自然偶然因素对他们生活前景的影响降低到最低程度。经济法注重具体而非局部性的社会利益；并通过“利益倾斜性配置”来调节和消除基于出身、禀赋等偶然因素而形成的不平等关系，以及社会历史过程中基于财富累加而形成的“交易优势”。

养老金公平问题

中国本届政府多次强调，将在任期内基本实现城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险两项制度全覆盖。

比起养老金缺口，或许更为严峻问题在于养老金制度背后的不公。机关和事业单位另有一套系统，导致目前其养老金长期独立于公众之外，直接依赖财政拨款。

截至2005年年底，全国事业单位总计125万个，涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，工作人员超过3035万人，是国家公务员的4.3倍，占全国财政供养人数的近80％。据有关资料显示，1990年全国机关事业单位退休费总额仅为59.5亿元，目前已经远远超过千亿元，增加了20多倍。

企业养老保险主要由企业与个人承担，各地情况略有不同。如在河南卢氏县，各类企业人员的缴费比例为28％，即参保人员月应缴养老保险费为本人申报确认的月缴费工资的28%，其中单位缴纳20%，个人缴纳8％。个体经济组织和灵活就业人员的缴费比例为全市上年度在岗职工平均工资的20%。而在浙江义乌，企业单位要缴纳基本养老保险费、基本医疗保险费率、企业职工补充医疗保险、失业保险费率，机关事业单位参加除生育保险之外的四个险种，公务员只参加医疗保险一个险种。企业为员工每个月上缴的各种费用就是一大笔支出。

（二）弱势群体保护原则

弱势群体保护原则可以被看做经济法是实质公平的一个方面。其一，弱势群体保护原则要求对弱者权利的倾斜性配置。即经济法对社会弱势群体的生存利益直接给予保护。其二，对平等主体之不平衡的经济利益关系予以矫正。现代市场交易关系中，满足老百姓衣食住行的交易的平等性已经大打折扣。当我们走进商场、银行、保险公司、火车站、飞机场，我们只能一手交钱一手签字，然后被动地接受各种单据或格式合同上印制的权利义务，经营者垄断的经济地位使消费者无从选择，雇主的强势使雇员无法反对。格式合同的出现标志着19世纪的契约自由主义已经衰落，因为契约自由的基础即交易主体地位的平等性和互换性已经不复存在。然而在21世纪的今天，经营者与消费者、资本家和劳动者既不可能地位平等，也不容易互换位置，实质上是一种不平等的支配与被支配的关系。经济法即是以其特有的法律规范力图矫正这种基于经济势力而发生的不平等之交易关系。其三，通过宏观调控政策直接调整具有全局性和公共性的社会关系，最大限度地维护社会公共利益，从而在更宏观的层面实现经济法实质公平的价值目标。

（一）劳动法

1.劳动法的适用范围。第一，中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织与劳动者建立劳动关系，适用劳动法。第二，国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同关系，依照劳动法的有关规定执行。

2.劳动者的界定。劳动者的范围，依《劳动合同法》的规定包括以下三个方面：（1）国家机关、事业组织与社会团体的工勤人员；（2）实行企业化管理的事业组织的非工勤人员；（3）其他通过劳动合同（包括聘用合同）与国家机关、事业单位、社会团体建立劳动关系的劳动者。

依据我国现行法律规定，不适用劳动法的主要有：（1）国家机关的公务员；事业单位和社会团体中纳入公务员编制或者参照公务员进行管理的工作人员，适用《公务员法》，不适用劳动法。（2）实行聘用制的事业单位与其工作人员的关系，法律、行政法规或国务院另有规定的，不适用劳动法；如果没有特别规定，适用劳动法。（3）从事农业劳动的农村劳动者（乡镇企业职工和进城务工、经商的农民除外）不适用劳动法。（4）现役军人、军队的文职人员不适用劳动法。（5）家庭雇佣劳动关系不适用劳动法。（6）在中华人民共和国境内享有外交特权和豁免权的外国人等不适用劳动法。另外，义务性劳动关系、慈善性劳动关系、家务劳动关系不适用劳动法。

3.劳动关系和劳务关系。劳动关系指用人单位与劳动者之间的关系，劳动者需加入用人单位一方并受其领导。而这种关系在相当长的一段时间里较稳固，受《劳动法》调整。劳务关系指民事主体之间的关系，双方不存在加入、领导和被领导问题。劳务关系持续时间较短，受民法调整。

（二）劳动合同法

1.劳动合同。劳动合同，是劳动者与用人单位之间确立劳动关系，明确双方权利和义务的书面协议，“建立劳动关系应当订立劳动合同”。根据《劳动合同法》第12条的规定，劳动合同的类型分为固定期限、无固定期限和以完成一定工作任务为期限三种。

2.劳动合同的解除。劳动合同的解除分为双方协商解除和单方解除两种。

双方协商解除劳动合同是指用人单位与劳动者协商一致，可以解除劳动合同。由用人单位提出解除动议的，用人单位应向劳动者支付解除劳动合同的经济补偿金。单方解除分为用人单位单方解除劳动合同和劳动者单方解除劳动合同。

用人单位单方解除劳动合同，即具备法律规定的条件时，用人单位享有单方解除权，无须双方协商达成一致意见。

用人单位单方解除劳动合同有三种情况：

第一，过错性解除。即在劳动者有过错性情形时，用人单位有权单方解除劳动合同。用人单位无须支付劳动者解除劳动合同的经济补偿金。劳动者有下列情形之一的即为有过错，用人单位可以解除劳动合同：（1）在试用期间被证明不符合录用条件的；（2）严重违反用人单位的规章制度的；（3）严重失职，营私舞弊，给用人单位造成重大损害的；（4）劳动者同时与其他用人单位建立劳动关系，对完成本单位的工作任务造成严重影响，或者经用人单位提出，拒不改正的；（5）因劳动者以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立或者变更劳动合同的情形致使劳动合同无效的；（6）被依法追究刑事责任的。

第二，非过错性解除。即劳动者本人无过错，但由于主客观原因致使劳动合同无法履行，用人单位应提前30日以书面形式通知劳动者本人或者以额外支付劳动者1个月工资代替提前通知，可以解除劳动合同。用人单位选择额外支付劳动者1个月工资解除劳动合同的，其额外支付的工资应当按照该劳动者上一个月的工资标准确定。这适用于劳动者有下列情形之一的：（1）劳动者患病或者非因工负伤，医疗期满后，不能从事原工作也不能从事由用人单位另行安排的工作的。（2）劳动者不能胜任工作，经过培训或者调整工作岗位，仍不能胜任工作的。（3）劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使劳动合同无法履行，经用人单位与劳动者协商，未能就变更劳动合同内容达成协议的。

第三，裁员。裁员有人数限定，具体要求为裁减人员20人以上或者裁减不足20人但占企业职工总数10%以上。裁员的程序规定是用人单位提前30日向工会或者全体职工说明情况，听取工会或者职工的意见后，裁减人员方案经向劳动行政部门报告，可以裁减人员。裁员还有以下法定情形限定：依照企业破产法规定进行重整的；生产经营发生严重困难的；企业转产、重大技术革新或者经营方式调整，经变更劳动合同后，仍需裁减人员的；其他因劳动合同订立时所依据的客观经济情况发生重大变化，致使劳动合同无法履行的。用人单位依法裁减人员，在6个月内重新招用人员的，应当通知被裁减的人员，并在同等条件下优先招用被裁减的人员。用人单位裁减人员时，应当优先留用下列人员：（1）与本单位订立较长期限的固定期限劳动合同的；（2）与本单位订立无固定期限劳动合同的；（3）家庭无其他就业人员，有需要扶养的老人或者未成年人的。

禁止解除劳动合同的情形主要有两点：第一，用人单位单方解除劳动合同，应当事先将理由通知工会。用人单位违反法律、行政法规规定或者劳动合同约定的，工会有权要求用人单位纠正。用人单位应当研究工会的意见，并将处理结果书面通知工会。第二，劳动者有下列情形之一的，用人单位不得依据《劳动合同法》第40条非过错性解除劳动合同的规定、第41条裁员的规定单方解除劳动合同：从事接触职业病危害作业的劳动者未进行离岗前职业健康检查，或者疑似职业病病人在诊断或者医学观察期间的；在本单位患职业病或者因工负伤并被确认丧失或者部分丧失劳动能力的；患病或者非因工负伤，在规定的医疗期内的；女职工在孕期、产期、哺乳期的；在本单位连续工作满15年，且距法定退休年龄不足5年的；法律、行政法规规定的其他情形。

劳动者单方解除劳动合同可以分为预告解除、随时解除和立即解除三种。

第一，预告解除。劳动者提前30日以书面形式通知用人单位，可以解除劳动合同或者劳动者在试用期内提前3日通知用人单位，可以解除劳动合同。

第二，随时解除。用人单位有下列情形之一的，劳动者可以解除劳动合同：（1）未按照劳动合同约定提供劳动保护或者劳动条件的；（2）未及时足额支付劳动报酬的；（3）未依法为劳动者缴纳社会保险费的；（4）用人单位的规章制度违反法律、法规的规定，损害劳动者权益的；（5）因用人单位以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使劳动者在违背真实意思的情况下订立或者变更劳动合同而致使劳动合同无效的；（6）法律、行政法规规定劳动者可以解除劳动合同的其他情形。

第三，立即解除。在用人单位有危及劳动者人身自由和人身安全的情形时，劳动者有权立即解除劳动合同。（1）用人单位以暴力、威胁或者非法限制人身自由的手段强迫劳动者劳动的；（2）用人单位违章指挥、强令冒险作业危及劳动者人身安全的，劳动者可以立即解除劳动合同，不需事先告知用人单位。

3.劳动合同的终止。劳动合同终止不存在约定终止，只有法定终止。有下列情形之一的，劳动合同终止：（1）劳动合同期满的；（2）劳动者开始依法享受基本养老保险待遇的；（3）劳动者达到法定退休年龄的；（4）劳动者死亡，或者被人民法院宣告死亡或者宣告失踪的；（5）用人单位被依法宣告破产的；（6）用人单位被吊销营业执照、责令关闭、撤销或者用人单位决定提前解散的；（7）法律、行政法规规定的其他情形。

4.经济补偿金。经济补偿金是用人单位解除或终止劳动合同时，给予劳动者的一次性货币补偿。经济补偿金的目的在于从经济方面制约用人单位的解雇行为，对失去工作的劳动者给予经济上的补偿，并解决劳动合同短期化问题。

经济补偿的补偿标准分为以下几种：（1）按劳动者在本单位工作的年限，每满1年支付1个月工资的标准向劳动者支付。6个月以上不满1年的，按1年计算；不满6个月的，向劳动者支付半个月工资的经济补偿。（2）月工资是指劳动者在劳动合同解除或者终止前12个月的平均工资。（3）劳动者月工资高于用人单位所在直辖市、设区的市级人民政府公布的本地区上年度职工月平均工资3倍的，向其支付经济补偿的标准按职工月平均工资3倍的数额支付，向其支付经济补偿的年限最高不超过12年。

用人单位应当支付经济补偿金的法定情形有两种：（1）因用人单位违法、违约迫使劳动者依照《劳动合同法》第38条解除劳动合同的。（2）用人单位依照《劳动合同法》第36条规定向劳动者提出解除劳动合同并与劳动者协商一致解除劳动合同的。

劳动合同的解除与终止问题

（一）《劳动合同法》和《劳动合同法实施条例》

2008年，国务院颁布了《中华人民共和国劳动合同法实施条例》（以下简称《条例》）。与《劳动合同法》被普遍认为“更倾向于劳方权利”不同，《条例》被认为“向企业妥协、弱化劳动者权益”。

其中“14种情形用人单位可单方面解除无固定期限合同”是最具争议的条款。例如，一种情形“劳动者不能胜任工作，经过培训或者调整工作岗位，仍不能胜任工作的”，这种不能胜任是由资方决定的。

《劳动合同法》在2008年1月1日正式实施之前，全国各地不同程度地出现了公司大规模裁员、将劳动者工龄“归零”等一连串风潮。这其中就包括2007年年底的“华为7000员工辞职事件”，此举正为规避“无固定期限劳动合同”而来，而“连续工作满10年”如何界定也成为最大热点之一。

（二）《劳动合同法》的实施和宏观经济形势

中小企业的现实困境及资金的撤离引发了中国高层的关注。2008年7月以来，中国高层轮番在沿海五省市密集调研。一些企业和学者也呼吁立法部门能够考虑宏观经济形势和企业实际困难，有经济学家甚至直接建议撤销新《劳动合同法》。

最终出台的《条例》某种程度上证实了这种猜测。从《劳动合同法》到《条例》，这一进一退，反映了中国政府在面对现实问题的两难选择。一方面，政府已经意识到以往“低劳动成本、低土地成本维持的加工模式”的不可持续，并有意在对“劳动者权益保护”清欠的同时，淘汰一些技术落后、污染严重的企业实现产业升级；另一方面，却受困于现实中内外经济形势的变化，出于对宏观经济下行、外资撤离以及就业形势的担忧，中国政府在利益权衡中调整了步伐，避免在变革中付出过于沉重的代价。

5.集体合同。集体合同，是企业职工一方与用人单位通过平等协商，就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项订立的书面协议。集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过。集体合同的订立，是指工会或职工代表与企业单位之间，为规定用人单位和全体职工的权利义务而依法就集体合同条款经过协商一致，确立集体合同关系的法律行为。集体合同订立后，应当报送劳动行政部门；劳动行政部门自收到集体合同文本之日起15日内未提出异议的，集体合同即行生效。

6.劳务派遺。劳务派遣，亦称员工租赁，是指劳务派遣单位与劳动者订立劳动合同后，由派遣单位与实际用工单位通过签订劳务派遣协议，将劳动者派遣到用工单位工作，用工单位实际使用劳动者，用工单位向劳务派遣单位支付管理费、劳动者工资、社会保险费用等而形成的关系。用人单位与派遣公司是民事合同关系；被聘用人员与派遣公司是劳动关系，与用人单位是有偿使用关系。

关于劳务派遣，需注意以下规定：（1）劳务派遣单位应当与被派遣劳动者订立2年以上的固定期限劳动合同，按月支付劳动报酬；被派遣劳动者在无工作期间，劳务派遣单位应当按照所在地人民政府规定的最低工资标准，向其按月支付报酬。（2）劳务派遣单位应当依照公司法的有关规定设立，注册资本不得少于200万元。（3）用工单位应当根据工作岗位的实际需要与劳务派遣单位确定派遣期限，不得将连续用工期限分割订立数个短期劳务派遣协议。（4）劳务派遣单位应当将劳务派遣协议的内容告知被派遣劳动者。（5）劳务派遣单位不得克扣用工单位按照劳务派遣协议支付给被派遣劳动者的劳动报酬。劳务派遣单位和用工单位不得向被派遣劳动者收取费用。（6）用人单位不得设立劳务派遣单位向本单位或者所属单位派遣劳动者。

（三）劳动基准法

最低工资是指劳动者在法定工作时间内提供了正常劳动的前提下，其所在用人单位应支付的最低劳动报酬。劳动者因探亲、结婚、直系亲属死亡按照规定休假期间，以及依法参加国家和社会活动视为提供了正常劳动，用人单位支付给劳动者的工资不得低于其适用的最低工资标准。劳动者与用人单位形成或建立劳动关系后，试用、熟练、见习期间，在法定工作时间内提供了正常劳动，其所在的用人单位应当支付其不低于最低工资标准的工资。

最低工资不包括下列各项：（1）延长工作时间工资；（2）中班、夜班、高温、低温、井下、有毒有害等特殊工作环境条件下的津贴；（3）国家法律、法规和政策规定的劳动者保险、福利待遇；（4）用人单位通过贴补伙食、住房等支付给劳动者的非货币性收入。

最低工资问题——中国各地再次上调最低工资标准

尽管2011年中国经济增长速度放缓，但北京和深圳这两大城市仍然上调了本地的最低工资标准。2009年和2010年，全国最低工资标准的平均增幅为22%。最低工资标准历来为全国最高的深圳，从2012年2月起将最低工资标准上调至每月1500元人民币（合238美元），增幅为15.9%。在2011年，这座与香港毗邻的繁荣城市将最低工资标准上调了20%。

北京则把最低工资标准上调至每月1260元人民币，增幅为8.6%，远低于前两年20%和20.8%的增幅。迄今为止，2012年最低工资标准上调幅度最大的是四川省。当地政府宣布，最低工资标准将平均上调23.4%。

中国出口商还受到人民币持续升值的影响——在过去一年半的时间里，人民币兑美元升值了约8.5%。低端制造业开始向其他亚洲国家迁移，包括劳工成本较低的印尼和越南。

政府希望提高最低工资标准，以提振内需和缩小日益扩大的贫富差距。

（四）社会保险法

社会保险法是国家为了规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定，根据宪法而制定。我国的社会保险包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。我国社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。

社保基金的安全监管问题

自2006年以来，全国社保基金理事会每两年选定一批外资基金公司，委托它们作为境外投资管理人。目前全国社保基金理事会在海外市场的投资规模已经相当令人瞩目，其中大概有60%投资于美国，20%投资于欧洲。

国内方面，全国社保基金理事会将为广东省政府投资运营1000亿元人民币养老金资金作为试点。这是地方养老基金首次将养老金资产管理权移交给一家中央机构。

1.基本养老保险

（1）缴纳主体。职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。

（2）账户设置。基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合。基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金。职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴纳基本养老保险费，记入个人账户。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加基本养老保险的，应当按照国家规定缴纳基本养老保险费，分别记入基本养老保险统筹基金和个人账户。个人账户不得提前支取，记账利率不得低于银行定期存款利率，免征利息税。个人死亡的，个人账户余额可以继承。

（3）养老金的计算和领取。基本养老金由统筹养老金和个人账户养老金组成。基本养老金根据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素确定。参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满15年的，按月领取基本养老金。参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足15年的，可以缴费至满15年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金；在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴，所需资金从基本养老保险基金中支付。国家建立基本养老金正常调整机制。根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平。

（4）养老金跨区。个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。具体办法由国务院规定。

（5）新型农村社会养老保险制度。新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。参加新型农村社会养老保险的农村居民，符合国家规定条件的，按月领取新型农村社会养老保险待遇。

（6）城镇居民社会养老保险制度。省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。

养老基金的增值保值问题

（一）养老金入市

最近中国证监会屡放信号，鼓励养老金和公积金进入股市；与此同时，社会保障基金（社保）和一些保险基金也表露出对资本市场，特别是股市的憧憬。

然而对于这一提法的质疑声也是不绝于耳，主要反对意见是认为中国股市不具长期投资价值。

国际经验表明，社保基金和养老金已经全面投资于全球股市了。随着全球经济发展，社会福利保障体系日臻健全，生命医疗科技进步，人类健康水平不断提升，寿命不断增长，发达国家出现了人口老龄化的趋势。这种人口趋势的重大变化对养老金行业提出了重大的挑战。

一方面，人口老龄化导致年青一代承担的养老责任越来越重。很多国家不得不通过提高养老金贡献比例，推迟工作人员退休年龄，降低养老金支持力度等方式来延续现有的养老体系。

另一方面，养老金传统的投资于债券市场的投资方式，在全球金融体系大规模变化下，为了能长期跑赢通货膨胀和人口老龄化，越来越多的养老金开始考虑其他投资资产类别，特别是股票市场和其他创新型股权类投资。

（二）养老金投资体系的问题

造成中国养老金投资现状的原因，不仅是中国养老金投资管理体制的约束，更重要的是中国资本市场体系发展不完善。当前中国养老金投资体系存在的问题，主要指社会养老保险基金投资中存在的问题，主要包括以下四个方面：

1.资金来源单一。在商业性养老保险未被普遍接受前，中国养老保险基金的收入大部分是职工的强制性社会保险费缴付。截至2010年年末，全国社保基金统筹账户境内转持国有股历年累计仅917.6亿元，境外转持国有股历年累计仅500.4亿元。

2.规模有限。不论是相对于中国47万亿（2011年）的国民经济总规模，还是资本市场21.5万亿（2011年年末）的股票总市值，社保基金的规模都相当有限。在当前中国资本市场持股分布中，机构持有A股比重超过了70%，其中基金超过了20%，但社保基金只有1%左右。

3.投资环境不佳。一个与养老保险基金蓬勃发展相适应的资本市场，必然是波动性低、收益稳定的市场，也即是需要较为发达的固定收益市场。中国债券市场虽然总量和股票市场相当，但仅有略超过一半的债券可交易，可交易债券规模仅有股票流通市值的60%左右，不及股票总市值的一半。在债券交易市场上，债券市场不仅可流通规模大大低于股票市场，分布结构也基本集中在国债上，企业债券的交易规模仅为国债交易规模的5%。

4.不存在投资管理竞争市场。中国现有的投资管理体制规定，统筹账户资金由全国社会保障基金理事会负责进行具体投资运营管理。个人账户主要由地方财政部门进行管理运营，另外一部分做实个人账户试点地区在获得国务院批准的情况下，可将其资金委托于全国社保基金理事会进行投资管理。在资金投资的信托管理方式下，全国社会保障基金理事会集委托人、受托人和管理人于一身。

2.基本医疗保险

（1）参与主体。职工应当参加职工基本医疗保险，由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳基本医疗保险费。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加职工基本医疗保险，由个人按照国家规定缴纳基本医疗保险费。

（2）新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度。新型农村合作医疗的管理办法，由国务院规定。城镇居民基本医疗保险实行个人缴费和政府补贴相结合。享受最低生活保障的人、丧失劳动能力的残疾人、低收入家庭60周岁以上的老年人和未成年人等所需个人缴费部分，由政府给予补贴。

（3）基本医疗保险的计算和领取。参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇；未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限。参保人员医疗费用中应当由基本医疗保险基金支付的部分，由社会保险经办机构与医疗机构、药品经营单位直接结算。社会保险行政部门和卫生行政部门应当建立异地就医医疗费用结算制度，方便参保人员享受基本医疗保险待遇。下列医疗费用不纳入基本医疗保险基金支付范围：第一，应当从工伤保险基金中支付的；第二，应当由第三人负担的；第三，应当由公共卫生负担的；第四，在境外就医的。医疗费用依法应当由第三人负担，第三人不支付或者无法确定第三人的，由基本医疗保险基金先行支付。基本医疗保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。

（4）基本医疗保险的跨区。个人跨统筹地区就业的，其基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。

社会保险的运作与绩效评估问题

（一）社保缴纳与劳动力市场

中国规定单位得为职工缴存工资基数20%的养老金，工资基数10%的医疗保险和工资基数12%的住房公积金。这三项大头加起来，用工单位得为职工缴纳职工工资基数42%的社保金。

很多人以为是用工单位帮劳动者缴纳了社保金。实际上，政策上如此规定，虽表面上财务如此算账，但真正在为这些社保金承担成本的，却不一定是这些公司，而很可能是职工本人。

在一个自由的劳动市场中，单位可能给你支付3000元的月薪，但有了社保制度，单位预期必须帮你缴纳一部分社保金，那它就会事先把这笔钱留下。

社保政策对员工工资的影响，类似于税收政策对员工工资的影响。当政府要征税的时候，虽然说是向公司征收，但当这项税收政策让公司平添一笔成本的时候，员工的收入就会随之下降。至于这项税收政策或社保政策具体对员工伤害更大，还是对公司伤害更大，那就得看在劳动合约的签订中，谁的谈判力较弱了。

在一般的市场中，相对于用工单位来说，还是找工作的人更弱势。因此，在社保制度下，真正受到伤害，真正为缴纳社保金承担成本的，还是那些找工作的人。

社保政策假如让一些在职职工的待遇得到提高的话，就会同时增加其他职工寻找工作的难度。在整体劳动力成本为2000元的时候，一个工厂可能可以多招纳100名工人，但当劳动力成本被人为提高到比如3000元的时候，这个工厂也许就无力再招收这100位工人了。可以说，这100位失去工作机会的就业者就是社保政策的受害者。

（二）社保运作与绩效

自2009年新农保试点以来，国家试点和地方自行试点地区有近2亿农村居民参保，5000多万名符合条件的农村老年居民按月领取养老金，在本届政府任期内基本会实现制度全覆盖。

第一，现收现付制度。当前各国推行的社保主要是现收现付制度，即把收到的钱马上支付给当下已经退休的人。这就可能产生穷人补贴富人的效果。当下已经退休并且正在领取养老金的老人当中，相当一部分，可能远富于当下正在工作并缴存养老金的年轻人。

第二，养老金领取的户籍歧视。在缴存养老保险的时候，不需要看缴存者的户籍，只要你在某个省市工作，那就得按照相关省市的相关规定缴存养老金。但是，当你要领取退休金的时候，可就不一定是这样了。

这是人力资源和社会保障部副部长胡晓义在2010年1月作出的一个解释（注：参见中国新闻网：《胡晓义：确保缴费满15年的参保人员领到养老金》，访问日期：2010-01-05。）：如果参保地和户籍地是一致的，就在户籍地领取养老保险待遇；如果不一致，就按照缴费满10年的地方来确定待遇领取地；如果有多个缴费满10年的地方，就按最后一个满10年的地方来确定领取待遇地；如果在所有地方缴费都不到10年，就把养老保险关系和相关资金转回到户籍地，由户籍地来支付养老金的待遇。

很显然，假如你在多个城市工作并缴存养老金，且每个城市的缴费时间都不到10年，那最后就只能回到户籍所在地领取退休金。而你户籍所在地的退休金标准可能比你缴纳养老金的城市的标准差很多。

第三，领取养老金的缴费年度限制。国务院于2005年12月3日发布实施的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》规定：“到达退休年龄但缴费年限累计不满15年的人员，不发给基础养老金；个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。”

那些没有能力把缴费年限累计到15年的人，恰恰是工作不稳定、收入偏低、经济压力较大的人群。这些人到了退休年龄，收入状况更差的时候，却得不到一点补偿，哪怕他们在早期也缴纳了一些社保。

个别地方滥用最低缴费年限的规定，15年里一旦有中断，之前的缴费年限就作废，使很多下岗失业人员处于两难境地。此外，也有很多四五十岁的人，由于种种原因，过去没有缴纳社会保险费，如果从现在开始缴，到退休时也不够15年的缴费年限。

当然，退保的条款是有的，但对养老金缴存人来说也不尽公平。他们能退回的那些社保金只是个人账户中的储存额，而这只是小头。社保金以缴费基数的28%缴纳，但缴纳基数的20%划入统筹基金，8%划入个人账户。